Overheid zal debat moeten stimuleren

Gepubliceerd in: Comma, december 2003

Nederland heeft als enige land in Europa nog nooit een nationaal referendum gehouden – laat staan dat we een referendumcultuur hebben. In 2004 zal ons land wellicht collectief naar de stembus gaan om te stemmen over de Europese Grondwet. Aan welke voorwaarden moet een goed georganiseerd referendum voldoen?

Door Arjen Nijeboer

In een referendum bepalen burgers, maatschappelijke organisaties en de media zelf in hoeverre zij zich in het publieke debat mengen en op welke gronden zij hun mening baseren om uiteindelijk een beslissing te nemen. De dynamiek is daarom geheel anders dan bij inspraak of interactieve beleidsvorming, waarbij de overheid de dominerende partij is omdat zij zowel het beleidsproces initieert, de planvorming aanvoert en ook nog het uiteindelijke besluit neemt.

Eerlijke vraagstelling

Bij een referendum is de rol van de overheid niet die van een heersende instantie die de besluiten al genomen heeft en het volk via voorlichting tot zijn eigen hoogte verheft, maar een dienende instantie die moet afwachten welk besluit de soevereine burgers nemen. In die situatie heeft de overheid er belang bij om het maatschappelijke debat zo goed mogelijk te stimuleren. Als namelijk alle mogelijke kanten van het voorstel belicht worden en alle burgers aan het debat deelnemen, is de kans het grootst dat het beste besluit genomen wordt. Welke middelen kan de overheid dus inzetten om het debat zo breed en zo constructief mogelijk te maken?

Een goed referendum begint met een eerlijke, korte en heldere vraagstelling die zo vroeg mogelijk bekend wordt gemaakt in haar letterlijke vorm. Voorkomen moet dat er tijdens de campagne strijd ontstaat over de formulering van de vraag. Daarom zouden ook maatschappelijke groeperingen hierbij betrokken kunnen worden.

Bindende uitkomst

De burger moet van tevoren weten wat er met zijn antwoord op die vraagstelling gebeurt. Het referendum is formeel niet-bindend, maar de meeste politicologen zijn het erover eens dat het een slechte zaak is om eerst een uitspraak van de kiezers te vragen maar vervolgens toch het tegenovergestelde te doen. Dat leidt alleen maar tot nog meer frustratie bij de kiezer. Bij veel gemeentelijke referenda die de laatste 10 jaar gehouden zijn, was daarom sprake van ‘zelfbinding’: politieke partijen beloofden vooraf de uitslag van het referendum over te nemen. Voor het welslagen van het referendum is het cruciaal dat politieke partijen deze traditie in stand houden bij dit landelijke referendum. De opkomst zal gegarandeerd lager uitvallen en het debat zal een lager niveau staan als de burger niet vooraf de garantie heeft dat zijn inspanningen ook zin hebben.

Neutrale overheid?

Bij het faciliteren van het openbare debat kan de overheid ook een taak vervullen. Een belangrijk middel is een referendumbrochure die alle kiesgerechtigden in de bus krijgen. Hierin staat een zakelijke samenvatting van het voorstel waarover gestemd zal worden en tegelijk kunnen ook (private) ja- en nee-campagnes de ruimte krijgen om hun argumenten naar voren te brengen en om steunverklaringen van andere maatschappelijke organisaties aan te halen. De publieke omroep kan ook een rol spelen. Net zoals de overheid zendtijd geeft aan politieke partijen, kan zij gelijke zendtijd geven aan de ja- en nee-campagnes.

Naast deze rol als neutrale verzorger van het debat, zou de overheid ook een inhoudelijke campagne ter verdediging van de door haar gewenste optie kunnen voeren (het ‘Amsterdamse model’).

Sommigen vinden dat de overheid zich moet beperken tot de neutrale, informerende rol (het ‘Groningse model’). De realiteit is echter dat de regering nu eenmaal een politieke meerderheid vertegenwoordigt en zelf een duidelijke voorkeur heeft. Het is niet alleen logisch dat dat hoe dan ook doorsijpelt in de zogenaamde ‘neutrale’ informatie, maar de burger heeft er ook recht op dat de overheid zich verantwoordt voor haar beleidskeuzes. De consequentie daarvan is wél dat de overheid hetzelfde budget dat zij voor haar inhoudelijke campagne gebruikt, ook aan de tegencampagne ter beschikking stelt. Het gaat hier immers om belastinggeld dat door alle burgers is opgebracht, ook door die burgers die mogelijk tegen het regeringsvoorstel zijn.

Scheve verhoudingen?

Uiteraard zal ook privaat geld worden ingezameld door de ja- en nee-campagnes. Het is moeilijk om hier wettelijk grenzen aan te stellen, maar de overheid kan wel het initiatief nemen om de ja- en nee-campagnes te overtuigen om vrijwillig inzage te geven in hun campagnebudget en om tot een afspraak te komen dat van elke vier euro die ingezameld wordt, één euro naar de andere kant gaat. Zo worden al te scheve verhoudingen voorkomen.

Ook zou er, naar Iers voorbeeld, een onafhankelijke referendumcommissie moeten worden ingesteld met personen die algemeen vertrouwen genieten, die subsidies verdeelt, de tekst van de referendumbrochure vaststelt en de overheid gevraagd en ongevraagd adviseert omtrent het verloop van het referendum.

De tijd nemen

Maatschappelijke organisaties: politieke partijen, belangenorganisaties, sociale partners en ideeële organisaties, spelen in referendumcampagnes een belangrijke rol bij de meningsvorming. Burgers kijken vaak naar wat de voor hen sympathieke organisatie vindt en die moet dan ook haar verantwoordelijkheid nemen. Zij hebben ook een rationeel belang om zich in het debat te mengen, want zo kunnen zij invloed hebben en zichzelf voor het voetlicht van een breder publiek spelen. Iets soortgelijks geldt voor de media.

Een grondig publiek debat heeft tijd nodig. Hoe langer het debat, hoe meer de argumenten kunnen uitkristalliseren en burgers een weloverwogen besluit kunnen nemen. Het biedt duidelijk voordelen om het referendum te combineren met de Europese Parlementsverkiezingen in juni 2004. De datum ligt daarmee al vast terwijl de EU-grondwet nog moet worden vastgesteld. Er zal slechts korte tijd zijn voor een campagne daarom is het zaak het wetsvoorstel zo voortvarend mogelijk te behandelen. Om het risico op een fiasco te vermijden, lijkt het onontkoombaar om vooruitlopend op de besluitvorming nu al met een aantal voorbereidingen te beginnen, zoals consultatie over de vraagstelling, het benoemen van de referendumcommissie en het maken van regels voor subsidieverstrekking.