De Europese Grondwet: het woord is aan u

Gepubliceerd in: Jonas Magazine, april 2005

Op 1 juni wordt een nationaal referendum gehouden over de Europese Grondwet. Volgens de regering zal deze grondwet de EU democratischer en efficiënter maken. Is dat zo? Een kritische beschouwing door Arjen Nijeboer.

De Europese Grondwet is voorbereid door de Europese Conventie over de Toekomst van Europa, een 17 maanden durende vergadering van vertegenwoordigers uit de EU-lidstaten en de EU-organen. Zij kreeg een opdracht om eens grondig over de toekomst van de EU na te denken, omdat deze met de toetreding van 10 nieuwe lidstaten in 2004 onbestuurbaar dreigde te worden. Tijdens eerdere toppen van regeringsleiders (Amsterdam 1992, Nice 1998) waren deze er niet in geslaagd de echte problemen op te lossen. Daarom werd een Conventie ingesteld en deze kwam met een Grondwet op de proppen.

Het is een nogal typische Grondwet. Met bijlagen is hij 850 pagina’s lang, 20 keer zo lang als de Nederlandse Grondwet, en opgedeeld in een ondoordringbaar would van delen, titels, hoofdstukken, afdelingen, onderafdelingen, protocollen en slotaktes die kriskras naar elkaar verwijzen. We kunnen dus vergeten dat ook maar één gewone EU-burger die tekst zal lezen. Daarnaast bevat hij zaken die in geen enkele Grondwet ter wereld staan. Ten eerste stelt hij letterlijk dat de EU in de toekomst een “representatieve democratie” zal zijn en dat de economische ordening een vrije-marktstelsel zal zijn. Er is geen Grondwet ter wereld die zulke politieke termen hanteert; Grondwetten zeggen normaal alleen dat staatsorgaan X die en die taken heeft, burgers die en die rechten hebben, enzovoort. Over de economische ordening laten Grondwetten zich doorgaans al helemaal niet uit. Door de bepaling over “representatieve democratie” wordt de weg afgesloten voor referenda op Europees niveau. Representatieve democratie betekent immers dat burgers alleen maar volksvertegenwoordigers mogen aanwijzen die vervolgens vier jaar lang de beslissingen nemen. Dit terwijl steeds meer lidstaten op nationaal niveau referenda invoeren, omdat moderne burgers over belangrijke onderwerpen zelf willen meebeslissen.

Europa een democratie?

Maar er horen eigenlijk al dikke vraagtekens bij een Europese Grondwet als zodanig. Om de EU bestuurbaarder te maken, is geen Grondwet nodig. Het bestaande EU-verdrag had eenvoudig verbeterd kunnen worden. Er is tot een Grondwet besloten onder invloed van de federalisten binnen en buiten de Conventie, die een Europese staat willen oprichten. Alleen staten hebben immers een Grondwet. De EU heeft over de decennia langzaam alle kenmerken van een Staat gekregen: een eigen quasi-regering, een eigen parlement, een ambtenarenapparaat, een begroting, een vlag, een volkslied en het begin van een Europees leger. Daar komt nu het cruciale element van een eigen Grondwet bij. Maar een Europese Staat zal geen democratische staat zijn, want het belangrijkste element van een democratie is een “demos”: een groep burgers die samen een staatsvolk willen vormen en die met elkaar een debat hebben over hun gemeenschappelijke toekomst. In Europa is er geen demos: geen Europees volk, geen Europese politieke partijen, geen Europese media, geen Europees publiek debat. Eerst een demos, dan pas een staat.

Zelfs als we doen of er wel een Europese demos is, heeft de EU nog lang niet het democratische gehalte van Nederland. Na Nederlandse parlementsverkiezingen wordt een regering benoemd die bestaat uit vertegenwoordigers van de parlementsfracties die zojuist een meerderheid hebben gekregen van het volk, en die het eens konden worden over een regeerakkoord. Het zijn de zojuist verkozen lijsttrekkers die onderhandelen over het akkoord. Vervolgens moet elk individueel regeringslid het vertrouwen van het parlement hebben om te kunnen blijven regeren. Door dit systeem ontstaat een verdeling tussen oppositie en regerende meerderheid, en daarmee een politieke strijd op hoofdlijnen die te volgen is voor de burger.

In Europa daarentegen wordt de quasi-regering – de Europese Commissie – voorgedragen door de regeringsleiders. De Europese Grondwet zegt dat de regeringsleiders hierbij de samenstelling van het Europarlement moeten laten meewegen, maar gezien de interne koehandel tussen de lidstaten over de Commissaris-benoemingen zal dit naar verwachting met een korrel zout genomen worden. Er zal geen verdeling ontstaan in regerende meerderheid en oppositie, en dus geen strijd over basale maatschappelijke opvattingen die voor de burger te volgen is. Het Europarlement moet vervolgens wel de Commissie-samenstelling als geheel goedkeuren, maar zij kan geen individuele Commissarissen naar huis sturen. Voor het paardemiddel van het ontslag van de gehele Commissie is het zeer moeilijk om de benodigde meerderheid in het Europarlement te krijgen. Slechts zeer incidenteel lukt dat, zoals in 1999 met de Commissie-Santer, die viel over corruptie van Eurocommissaris Cresson.

Het Europees Parlement mag onder de Grondwet weliswaar over de meeste Europese wetten meebeslissen. Maar zij krijgt nog steeds geen recht om wetsvoorstellen in te dienen. Dat burgers een wetgevende vergadering kunnen kiezen, is echter precies het kernelement van “representatieve democratie”, wat de Europese Grondwet in theorie verdedigt maar niet in praktijk brengt. Bovendien heeft het Europees Parlement veelal geen zeggenschap over juist de belangrijkste zaken, zoals de Europese meerjarenbegroting of de inzet van de Europese “rapid reaction force” van 60.000 soldaten dat momenteel in het leven wordt geroepen. Dit blijft een zaak van de Europese Raad, waarin de 25 regeringsleiders van de lidstaten samenkomen. Nationale parlementen kunnen hen nauwelijks controleren, omdat de regeringsleiders achter gesloten deuren discussiëren en stemmen. Bij thuiskomst kan premier Balkenende altijd zeggen dat hij gevochten heeft als een leeuw, maar – helaas, helaas – overstemd werd. Ondanks al decennia durende kritiek hierop, verandert de Europese Grondwet de geheimhouding van de Europese Raad niet. Alleen een deel van de vergaderingen van de Europese Raad van Ministers (waarin de vakministers samenkomen) wordt openbaar.

Doelmatigheid en transparantie?

Wordt de EU dan misschien doelmatiger onder de Grondwet? Nauwelijks. Verantwoordelijk voor de ondoelmatigheid van de EU is grotendeels het zogeheten ‘acquis communautaire’, de Europese wetgeving die totaal meer dan 100.000 pagina’s telt. Hierin staat de enorme hoeveelheid regelgeving die misschien in het voordeel is van grote multinationals met veel beleidsmedewerkers, maar waar gewone ondernemers, burgers en lokale ambtenaren onder zuchten. Kan dat niet beter lokaal, dan wel door de economische sector zelf geregeld worden? Voorbeelden zijn de richtlijn de ladderrichtlijn die Europese glazenwassers voorschrijft hoe hun ladders er uit moeten zien, de grasmaaierrichtlijn die een geluidsmaximum van grasmaaiermotoren vaststelt en de richtlijn die de maximale kromheid van komkommers voorschrijft. De Europese Grondwet doet niets om deze 100.000 pagina’s te vereenvoudigen of er de bezem doorheen te halen.

De Grondwet schaft weliswaar het nationale vetorecht grotendeels af. Daardoor kunnen inderdaad vlotter besluiten worden genomen. Maar het nadeel hiervan is natuurlijk dat staten gedwongen kunnen worden om beleid te accepteren dat ze niet willen. De Grondwet geeft bovendien alleen maar nieuwe bevoegdheden aan de EU. Er is veel voor te zeggen dat een aantal zaken die nu op EU-niveau geregeld worden, veel efficiënter door de lidstaten kunnen worden geregeld. De “Verklaring van Laeken” (2001), waarmee de Europese Conventie werd ingesteld, noemde daarom nadrukkelijk de optie dat sommige bevoegdheden aan de lidstaten teruggegeven zouden worden. Dat is echter niet gebeurd.

Biologische landbouw, vrijheid van onderwijs?

Goed, weinig positiefs dus op het punt van de organisatie van de EU. Misschien is er dan wel vooruitgang rond inhoudelijke onderwerpen? Hoe staat het bijvoorbeeld met het landbouwbeleid? De laatste jaren zijn er hoopvolle ontwikkelingen in het Europese landbouwbeleid. Subsidies aan boeren worden gegeven op basis van kwaliteit, niet kwantiteit. Boeren die milieu- en diervriendelijk produceren, krijgen extra steun. Helaas is hier geen letter van in de Grondwet terecht gekomen. De landbouwdoelstellingen in de Europese Grondwet zijn letterlijk overgenomen uit de EG-verdragen uit de jaren ’50: met name productieverhoging en het zeker stellen van een Europese landbouwvoorziening. Dat zijn precies de doelstellingen die geleid hebben tot de bio-industrie en de boterberg en melkplas

Eerlijke handel dan? Ook hier: helaas. De Grondwet noemt vrije en eerlijke handel, duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding als principes voor haar internationale betrekkingen. Maar ze blijft bij dit soort algemeenheden en wordt nergens zo concreet door bijvoorbeeld te stellen dat de EU haar markten moet openstellen voor producten uit de Derde Wereld. Dit is wel geregeld in de EBA-richtlijn, volgens welke 49 ontwikkelingslanden zonder heffingen naar de EU mogen exporteren. Maar de Europese Grondwet belet niet dat deze richtlijn in de toekomst eventueel teruggedraaid wordt. Bovendien gaat de jaarlijkse 45 miljard euro subsidie aan Europese boeren – hoewel de verandering in de manier waarop deze verstrekt wordt weliswaar de goede kant op gaat – hier veelal lijnrecht tegenin. Zij houdt Europese producten kunstmatig goedkoop.

Vrijheid van onderwijs? Rond onderwijs mag de EU van de Grondwet reeds “ondersteunend, aanvullend en coördinerend” optreden. De EU mag nog geen bindende onderwijswetgeving aan de lidstaten opleggen. Als ze dat zou mogen zou dat – gezien de wijze waarop de EU op andere gebieden te werk gaat – bijna altijd in de richting van meer staatsbemoeienis met het onderwijs gaan. Als we afgaan op de snelheid waarmee de EU er sinds begin jaren ’90 veel competenties bij heeft gekregen, juist op terrein van binnenlandse zaken, zou het niet verbazen als de pogingen hiertoe niet lang op zich laten wachten.

Consumentenrechten? Als je bedenkt dat een groot gedeelte van de Europese wetgeving over de interne markt gaat, dan komen consumentenrechten er in de Europese Grondwet bekaaid af. Zo luidt ook de kritiek van de Consumentenbond op de Europese Grondwet. Art. II-98 van de Europese Grondwet zegt niet meer dan: “In het beleid van de Unie wordt zorg gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming.” Andere artikelen (III-235, III-172) herhalen dit in diverse bewoordingen, maar zeggen niets concreets.

Zowel op het punt van democratie als op inhoudelijke punten stelt deze Grondwet teleur. Daarom zal ik op 1 juni ‘nee’ stemmen.