Waarom ontwikkelingshulp niet werkt en hoe Afrika zich wel kan ontwikkelen

Gepubliceerd in: Lcoomotie, 2009

Ondanks de (deels) goede bedoelingen heeft ontwikkelingshulp negatieve bijeffecten die sterker zijn dan de intenties. Na 60 jaar en 2,3 biljoen dollar verder neemt internationaal de roep toe om alternatieve wegen te bewandelen. Deel één van een serie over de economische ontwikkeling van Afrika.

Door Arjen Nijeboer

Zestig jaar ontwikkelingshulp

Ontwikkelingshulp aan Derde-Wereldlanden wordt al sinds 1950 gegeven. De bedragen zijn niet gering. Alleen de structurele ontwikkelingshulp van regering aan regering (in het jargon Official Development Assistance of ODA) bedroeg de afgelopen 5 decennia zo’n 2.3 biljoen dollar. Afrika kreeg hiervan relatief het grootste deel: ruim 1 biljoen ofwel 1.000.000 miljoen dollar. Momenteel bedraag ODA zo’n 100 miljard dollar per jaar, waarvan 50 miljard voor Afrika. Naast de ODA wordt ook nog structurele hulp van private organisaties als Novib en noodhulp onderscheiden. Van 1998 tot 2006 gaf de Nederlandse overheid zes miljard euro uit aan hulp (naast nog 4 miljard door Nederlandse particulieren).

Hierdoor is het heel normaal voor een Afrikaanse regering dat 50 of zelfs 70 procent van haar begroting bestaat uit officiële ontwikkelingshulp (het Afrikaanse gemiddelde ligt rond de 20 procent).

Ondanks deze enorme bedragen zijn er maar weinig duurzame successen te benoemen. Zeker is het zo dat de nauwe doelstelling van geisoleerde projecten regelmatig gehaald wordt, in de zin dat het is gelukt om zoveel waterpompen in land X te installeren of het analfabetisme zoveel procentpunt te laten dalen. Maar de eigenlijke lange-termijndoelstelling van de hulp – economische groei en het op eigen benen staan van ontwikkelingslanden – is eigenlijk nergens bewaarheid geworden. De landen die zich wel hebben ontwikkeld – China, India, Brazilië en vele andere landen in Oost-Azië en Latijns-Amerika – hebben dit op een klassieke vrije-marktwijze gedaan.

Helpt ontwikkelingshulp?

De Indiase IMF-economen Rajan en Subramanian brachten in 2005 een grote hoeveelheid data bijeen over de effectiviteit van ontwikkelingshulp gedurende 4 decennia. Hun conclusie was dat er nergens een positief verband gevonden kon worden tussen hulp en economische ontwikkeling. De conclusie gold ook voor staten die over good governance of andere positieve randvoorwaarden beschikten, en eveneens wanneer andere tijdsperiodes genomen werden of er gecorrigeerd werd voor het gegeven dat hulp vaak ging naar landen die net een crisis achter de rug hadden. Deze conclusie wordt ondersteund door onderzoek van de economen Clemens, Radelet en Bhavnani van het Global Center for Development.

De landen die de afgelopen 30 jaar het meeste op buitenlandse hulp waren aangewezen, lieten in die periode een economische groei van minus 0,2%. Tussen 1970 en 1996, toen de buitenlandse hulp op z’n hoogtepunt was, is het aantal armen in Afrika toegenomen van 11% van de bevolking naar 66% (ofwel 600 miljoen mensen). Hoewel zaken als kindersterfte en analfabetisme aanzienlijk zijn verbeterd, staat Afrika er in veel opzichten slechter voor dan in 1960.

Daarom is er een groeiende groep deskundigen – saillant genoeg juist veelal afkomstig uit ontwikkelingslanden – die stelt dat hulp juist schadelijk is voor ontwikkeling en op termijn beëindigd dient te worden: o.a. de Peruaanse econoom Hernando de Soto, de uitvinder van het microkrediet Muhammad Yunus, de Ugandese journalist Andrew Mwenda en de Keniaanse econoom James Shikwati.

Recent heeft echter vooral de Zambiaanse econome Dambisa Moyo de aandacht getrokken met haar boek Dead aid: Why aid is not working and how there is a better way for Africa (een Nederlandse vertaling bij uitgeverij Contact is in voorbereiding).

Waarom werkt hulp niet?

Moyo, die promoveerde in Oxford en een succesvolle carrière bij o.a. de investeringsbank Goldman Sachs achter de rug heeft, is van mening dat ontwikkelingshulp van private organisaties niet per se schadelijk is – ze is bestuurslid bij diverse hulporganisaties – en in het geval van overstromingen en hongersnoden is er een morele imperatief om te helpen. Maar vooral de officiële ontwikkelingshulp van regering tot regering (ODA) werkt niet om de volgende redenen.

  • Buitenlandse hulp wakkert corruptie aan. Officiële hulp is notoir eenvoudig te stelen. De Wereldbank en het IMF waren vanaf het begin op de hoogte van grootschalige diefstal van fraude, maar traden nooit op. President Mobutu van Zaïre (inmiddels de Democratische Republiek Congo) heeft naar schatting 5 miljard dollar achterover gedrukt, evenveel als het land in zijn hele geschiedenis aan buitenlandse hulp ontving. In Uganda is corruptie met hulpgelden zo omvangrijk dat volgens schattingen slechts 20 cent van elke dollar haar bestemming bereikt. Een vroege criticus van ontwikkelingshulp, de econoom Peter Bauer, definieerde ontwikkelingshulp als transfers van de armen in rijke landen naar de rijken in arme landen. “Als de Wereldbank denkt dat het een electriciteitsfabriek financiert, financiert het in werkelijkheid een bordeel”, aldus onderdirecteur van de Wereldbank Paul Rosentain-Rudin in 1947.
  • Buitenlandse hulp maakt Afrikaanse regeringen passief. In sommige Afrikaanse staten maakt hulp 50 tot 70 procent van het overheidsbudget uit. Deze regeringen hebben geen enkele prikkel om hun economie te ontwikkelen of een functionerend belastingsysteem op te zetten. Het is veel rationeler voor hen om hun energie te steken in Westerse donoren. Ze ontwikkelen geen relatie met hun eigen bevolking die, als ze belasting zou betalen, daar ook iets voor zou terugeisen in de vorm van publieke goederen of een bescherming van hun privébezit.
  • Gratis spullen drijven locale producenten uit de markt. Zoals de Keniaanse econoom James Shikwati in een interview in Der Spiegel zei over het verspreiden van gratis kleding in Afrika: “Waarom krijgen we die bergen kleding hier? Niemand vriest hier dood. In plaats daarvan gaan onze kleermakers failliet. In 1997 waren nog 137.000 mensen werkzaam in de kledingindustrie in Nigeria en in 2003 was dit gedaald naar 57.000. (…) De kleermakers zitten in hetzelfde schuitje als onze boeren. Zelfs in de lage-lonenlanden van Afrika kunnen de boeren niet concurreren tegen gratis producten. (…) En omdat de boeren bezwijken onder deze oneerlijke concurrentie, heeft Kenia niet voldoende reserves als er volgend jaar weer een voedseltekort is. Het is een simpele maar fatale cyclus.”
  • Veel Afrikaanse landen hebben te weinig absorptiecapaciteit voor de grote hulpstromen. Ze hebben nauwelijks mogelijkheden om het geld zinnig te besteden. Hulp wordt daarom vooral geconsumeerd in plaats van geïnvesteerd. Zoals dee Centraal-Afrikaanse leider Bokassa het zei: “We vragen de Fransen om geld. We krijgen en we verspillen het.”
  • Hulp leidt tot inflatie en lagere export. Er komt een grote hoeveelheid geld het land binnen, dat moet omgewisseld worden voor de lokale munt voordat het kan worden uitgegeven. Dit werkt prijsopdrijvend voor die munt. Export van zo’n land wordt hierdoor duur voor omringende landen. Bovendien leidt de grotere geldhoeveelheid nog dezelfde hoeveelheid goederen. Hierdoor stijgen de prijzen.
  • Grootschalige hulp wakkert (etnische) conflicten tussen bevolkingsgroepen aan, die onderling de strijd aangaan om controle over de staat, de kip met de gouden eieren. In 50 jaar tijd zijn er 40 miljoen Afrikanen omgekomen in burgeroorlogen.
  • Er is geen exit strategy. Hulp kan goed werken als het kort en krachtig is. Maar Afrika drijft al 60 jaar op buitenlandse hulp en niemand gelooft dat hier op afzienbare termijn een einde aan komt. Hulp heeft daarom niet meer de rol van een startmotor die een land op eigen benen helpt, maar creëert in plaats daarvan een eindeloze afhankelijkheid.
  • Misschien nog wel Moyo’s belangrijkste argument is het feit dat het Westen samen met zakken dollars ook de impliciete boodschap aan Afrika geeft dat er iets vreselijk mis is met Afrikanen waardoor zij niet in staat zijn voor zichzelf te zorgen en vooral moeten leren hoe ze hun hand ophouden. Psychologen hebben steeds meer oog voor de diepwerkende kracht die uitgaat van iemand’s ideeën over zichzelf. “We moeten ophouden onszelf als bedelaars te zien”, aldus James Shikwati.

Moyo erkent dat hulp niet de enige oorzaak is van Afrika’s problemen. “De problemen van Afrika zijn gigantisch: historisch, geografisch, tribaal. Maar daar kunnen we niks aan doen. Dat is nu eenmaal zo. Moeten we er ons maar bij neerleggen dat Afrika zich niet ontwikkelt? Hoe lang gebruiken we het koloniale verleden nog als excuus? Kunnen we nu eindelijk verdergaan?”

Argumenten voor hulp

Voorstanders van ontwikkelingshulp hebben een aantal argumenten voor hulp.

  • Ten eerste wijzen ze op het succes van het Marshall-plan na de Tweede Wereldoorlog. Echter de hulp bedroeg slechts 2,5% van het BNP van de Europese landen en was van korte duur. Het was werkelijk een starthulp, geen infuus. Europa kon hier nooit afhankelijk van worden.
  • Ze wijzen ook op het succes van de ‘IDA graduates’, zo’n 22 landen uit vooral Oost-Azië en Latijns-Amerika (China, Chili, Zuid-Korea, Colombia enz.) die in het verleden hulp ontvingen en inmiddels tot de snelst groeiende landen behoren. Die vergelijking is onterecht, omdat de hulp veel minder bedroeg dan het Afrikaanse gemiddelde en van veel kortere duur was. Zij behaalden hun successen juist op de klassieke vrije-marktwijze: handel, directe buitenlandse investeringen (FDI), sparen en leningen op de private kapitaalmarkt.
  • Tot slot zou hulp goed werken omdat het gepaard gaat met Westerse voorwaarden (‘conditionalities’) aan Afrikaanse staten omtrent good governance, zoals momenteel het modewoord is. In werkelijkheid zijn die voorwaarden boterzacht. Ook al voldoet een land van geen kant aan de voorwaarden, hulp blijft verstrekt worden. De onderzoeker Svensson vond geen verband tussen het voldoen aan voorwaarden door ontwikkelingslanden en het toekennen van hulp. Toen Irwin Blumenthal in 1978 toezichthouder werd namens het IMF bij de Zaïrese regering van Mobutu, vertrok hij binnen een jaar omdat er wegens de torenhoge corruptie “geen (herhaal geen) perspectief [is] dat Zaïre’s donoren hun leningen ooit zullen terugzien” (aldus Blumenthal’s officiële rapport). Kort hierna gaf het IMF de grootste lening aan Zaïre die ooit aan een Afrikaans land was toegekend, en gaf het de 10 jaar daarop nog eens $700 miljoen dollar aan hulp. Volgens een Wereldbank-studie wordt 85% van de hulp niet conform de intenties besteed.

Als hulp niet helpt, waarom wordt ze dan gegeven?

Hoewel buitenlandse hulp in absolute bedragen – en zeker in de Afrikaanse context – zeer omvangrijk is, vormt het slechts tienden van procenten van de Westerse overheidsbudgetten. Het is niet belangrijk voor ze. Binnen het Westen is er een sterke lobby om de ontwikkelingshulp in stand te houden, ook van kiezers. Kortom, Westerse regeringen hebben weinig prikkels om ontwikkelingshulp te beëindigen. Bovendien heeft men in het Westen nog steeds een collectief schuldgevoel omtrent het koloniale verleden. De ironie wil dat juist ontwikkelingshulp volgens haar critici Afrikanen niet serieus neemt als volwassen mensen die voor zichzelf verantwoordelijkheid dragen.

Ook speelt mee dat hulp voor Westerse regeringen een politiek instrument kan zijn. Israel is sinds lang de grootste ontvanger van Amerikaanse ontwikkelingshulp – in absolute bedragen zijn de VS wereldwijd verreweg de grootste donor – terwijl het land verre van armoedig en hongerig is. In het algemeen zijn Westerse landen bang om invloed te verliezen in het globale Zuiden, zodat ontwikkelingslanden andere, anti-Westerse beschermheren zoeken.

Maar het gaat nog verder, aldus Dambisa Moyo in een interview: “Het meest cynische antwoord is: omdat het de aandacht afleidt van de handelsbelemmeringen die ze hebben opgeworpen om Westerse banen te beschermen. Belemmeringen die Afrika jaarlijks naar schatting 500 miljard dollar aan handel kosten. Dat is tien keer het bedrag dat Afrika aan ontwikkelingshulp ontvangt.” Dit is een weinig belicht aspect, waarop we hier niet kunnen ingaan maar dat aan de orde komt in deel twee van deze serie in Locomotie.

Kortom, zoals gebruikelijk wordt het buitenlands beleid van staten ook hier bepaald door binnenlandse redenen.

Tenslotte is de hulpindustrie zelf een invloedrijke factor. Ontwikkelingshulp is een miljardenindustrie die (bij zowel overheden als private organisaties) wereldwijd naar schatting 500.000 mensen een baan verschaft. Mocht geconcludeerd worden dat ontwikkelingshulp beter beëindigd kan worden, dan staan heel veel mensen op straat.

Alternatieven voor hulp

Het gebrek aan vooruitgang in Afrika is des te schrijnender, aldus Moyo, omdat inmiddels bekend is hoe arme landen zich snel kunnen ontwikkelen. Afrika kan een soortgelijk pad bewandelen als China, India, Brazilië, Zuid-Korea en al die andere landen in Oost-Azië en Latijns-Amerika die soms al gedurende decennia dubbele groeicijfers per jaar laten zien. De vier belangrijkste strategieën zijn:

  • Buitenlandse handel.Vooral China is overal in Afrika (en andere ontwikkelingslanden) bezig voet aan de grond te krijgen. Op de Second Conference of Chinese en African Entrepeneurs in december 2005 kondigde de Chinese premier Wen Jibao aan dat de Chinese handel met Afrika in 5 jaar tijd zal stijgen tot 100 miljard dollar per jaar. Nog los van handel met andere landen, buitenlandse investeringen en de kapitaalmarkten is alleen deze Chinese handel al het dubbele van de totale ontwikkelingshulp aan Afrika. Handel met China is volgens Moyo vooral belangrijk omdat Westerse landen nog steeds hun landbouw afschermen tegenover Afrikaanse producenten – naar schatting besteden de rijke OECD-landen jaarlijks 300 miljard dollar aan landbouwsubsidies, ofwel 3 keer de hulp aan alle ontwikkelingslanden. Zoals gezegd, meer hierover in het volgende nummer van Locomotie.
  • Directe buitenlandse investeringen (FDI).Afrika is in feite een reusachtige onontwikkelde markt. Bedrijven die het lukt om producten aan te bieden tegen voor Afrikanen betaalbare prijzen – en Chinezen kunnen dit veelal – treffen een open veld aan. Bovendien heeft Afrika grondstoffen die o.a. China en India nodig hebben. Moyo stelt daarom dat de Chinezen de vrienden van de Afrikanen zijn. In tegenstelling tot het Westen benaderen zij Afrika met een op zakendoen gerichte houding. Uiteraard doen de Chinezen dit uit eigenbelang, maar het is de rol van Afrikaanse overheden om ervoor te zorgen dat Afrika hier voldoende van profiteert. Afrika kent momenteel talrijke bureaucratische belemmeringen voor bedrijven, maar Afrikaanse overheden zouden een prikkel hebben om die weg te halen als ze voor hun voortbestaan afhankelijk waren van belastingopbrengsten in plaats van hulp.
  • Overheidsleningen op de private kapitaalmarkten.Dit is een stokpaardje van Moyo, die bij Goldman Sachs verantwoordelijk was voor het financieren middels obligaties van o.a. Afrikaanse staten. Deze weg is niet eenvoudig, maar Moyo haalt vele voorbeelden aan van Afrikaanse staten die de laatste jaren succesvol op de internationale private kapitaalmarkten actief zijn geweest. In tegenstelling tot de Westerse donoren, die Afrikaanse misstappen altijd weer met de mantel der liefde bedekken, zou de marktdiscipline volgens Moyo goede effecten hebben op Afrikaanse regeringen – als zij niet tijdig terugbetalen, stijgt de rente die ze moeten betalen.
  • Microkredieten.Deze zijn uitgevonden door de Bengalese econoom Mohammad Yunus, die erachter kwam dat kleine zelfstandige producenten vaak niet verderkwamen omdat ze wegens gebrek aan officieel geregistreerd onderpand – een kernthema in het werk van Hernando de Soto – geen leningen bij de gevestigde banken konden krijgen. Alleen loan sharks wilden tegen honderden procenten per maand aan hen lenen. Met de Grameen Bank heeft hij dat veranderd. Naar schatting 100 miljoen armen hebben hier wereldwijd al gebruik van kunnen maken. Deze zijn onder meer zo effectief omdat ze aansluiten bij dat wat arme zelfstandigen hier en nu kunnen – niet bij abstracte overheidsprogramma’s die misschien op heel indirecte wijze banen moeten gaan creëren.

Het internet heeft het proces bovendien opengegooid. Wie 25 dollar, een credit card en een computer heeft, kan op www.kiva.org binnen 10 minuten een internationale investeerder worden. Op Kiva presenteren kleine zelfstandigen uit ontwikkelingslanden hun plannen waarvoor ze relatief kleine bedragen nodig hebben. Iedereen kan een ondernemer uitkiezen die hem aanspreekt en een bedrag lenen. De ondernemers en de soliditeit van hun plannen zijn gescreend door lokale field partners. Het Kiva-systeem is zeer transparant, van elke field partner is precies na te gaan hoeveel procent van zijn cliënten niet heeft terugbetaald (Kiva-wijd is dit percentage 1,65 procent).

Al deze alternatieven hebben gemeen dat ze direct aansluiten bij economische initiatieven in het hier en nu in de Derde Wereld, een zakelijke houding als uitgangspunt nemen en leiden naar economische zelfstandigheid.

Afsluiting

Als hulp daadwerkelijk zou leiden naar economische ontwikkeling, dan zou het Westen moreel verplicht zijn de hulp sterk te intensiveren. Daar ontwikkelingshulp momenteel slechts tienden van procenten van de Westerse overheidsbudgetten vormt, is dat ook best betaalbaar. Maar de ervaring die de laatste 500 jaar met economische ontwikkeling is opgedaan wijst in een hele andere richting. Daar staat geen enkel voorbeeld in de geschiedenis tegenover van een land waarbij buitenlandse hulp de drijvende motor was van zijn economische ontwikkeling.

Moyo’s afsluiting op een recent debat in Toronto moge als slotwoord dienen: “Er zijn genoeg handouts geweest. Afrikanen willen gelijke partners zijn in de wereld. We willen geen medeleven en sympathie. We willen kansen. Dat kan alleen gebeuren als de rest van de wereld ophoudt met medelijden te hebben met Afrika, en ons als gelijken en volwassenen behandelt – en niet als kinderen.”

Literatuurverwijzingen:

Robert Calderisi. The trouble with Africa: Why foreign aid isn’t working. Yale:YaleUniversity Press, 2006.

Michael Clemens, Steven Radelet & Rikhil Bhavnani. “Counting chickens when they hatch: The short term effect of aid on growth”. Working Paper No. 44. Washington: Center for Global Development, 2004.

William Easterly. The white man’s burden. Waarom heeft ontwikkelingshulp meer kwaad dan goed gedaan? Amsterdam: Nieuw Amsterdam Uitgevers, 2007.

Bartolomeüs Grill. Ach, Afrika: Berichte aus dem Inneren eines Kontinents. München: Goldmann Verlag, 2005.

Noreena Hertz. I.O.U. Het gevaar van de internationale schuldenlast.Amsterdam: Contact, 2004.

Dambisa Moyo. Dead aid: Why aid is not working and how there is a better way for Africa. New York: Farrar, Straus & Giroux, 2009.

Linda Polman. De crisiskaravaan. Achter de schermen van de noodhulpindustrie.Amsterdam: Balans, 2008.

Raghuram G. Rajan & Arvind Subramanian. “Aid and growth: what does the cross-country evidence really show?”, Working Paper No. 05/127.Washington: IMF, 2005.

Roger Riddell. Does foreign aid really work?Oxford:OxfordUniversity Press, 2007.

Hernando de Soto. Het mysterie van het kapitaal. Waarom het kapitalisme zo’n succes is in het Westen maar faalt in de rest van de wereld.Utrecht: Het Spectrum, 2000.

Jakob Svensson. “When is foreign aid policy credible? Aid dependence and conditionality”. Journal of Development Economics, 61, 2000.

Jakob Svensson. “Why conditional aid does not work and what can be done about it”. Journal of Development Economics, 70, 2003.

Thilo Thielke. “Streicht diese Hilfe. Interview mit James Shikwati”. Der Spiegel, 4 juli 2005.

Dick Wittenberg. “Draai dicht die kraan. ‘Wanneer wordt het failliet van de ontwikkelingshulp erkent?’”. NRC Handelsblad, 6 maart 2007.

Mohammad Yunus. Bankier voor de armen. Rotterdam: Lemniscaat, 2007.